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公安交管部門無法認定事故責任的社會保險行政部門能否認定工傷
欄目:司法案件 發布時間:2018-12-20

[示範點]

  公安交通管理部門出具的事故責任認定書是社會保險行政部門履行工傷認定職責的重要依據,但並非工傷認定的前提條件。公安交通管理部門無法認定事故責任的,社會保險行政部門不得以此爲由不予認定工傷。

  [案情]

  龔輝系成都市新都香城中學員工。2014年3月19日23時40分左右,龔輝駕駛電動二輪車下班行至新都區馬超西路“小城故事”小區路口前,倒在停放于路口東右側非機動車道停車位內的“豐田”小型轎車左後方。經路人報警,由120送至成都市新都區中醫醫院進行搶救,因搶救無效于2014年3月20日死亡。2014年4月14日,四川西華機動車司法鑒定所出具了一份技術鑒定,鑒定意見爲:無法確定二輪車與轎車是否發生過接觸。2014年4月18日,成都市公安局新都區分局交通警察大隊出具《道路交通事故證明》(成公新交認字[2014]第00086號)證實:“因事發時爲夜間、雨天,監控設施因光線較暗未能看到事故經過,無直接目擊證人,致事發時龔輝駕車倒地原因無法確定,致此交通事故成因無法查清。”2016年2月5日,成都市人力資源和社會保障局(以下簡稱市人社局)依據成都市公安局新都區分局交通警察大隊出具的《道路交通事故證明》,決定對本次事故不予認定(或者視同)工傷,作出了《不予認定工傷決定書》([2016]09-077號)。龔輝之妻張禾、子龔瑞、父龔松、母方學對該決定書不服,遂向成都市雙流區人民法院提起行政訴訟。

  [審判]

  成都市雙流區人民法院認爲,本案爭議的焦點爲,在上下班途中發生事故,無法確定事故成因和判定事故責任的情況下,市人社局能否認定龔輝的死亡不屬于工傷。《工傷保險條例》第十四條從責任劃分角度僅排除了在交通事故中負主要責任和全部責任的受害人可以享受工傷待遇的情形,並未排除事故責任無法認定的情形下受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權利。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定:“被告對作出的行政行爲負有舉證責任,應當提供作出該行政行爲的證據和所依據的規範性文件。”本案中,市人社局既然作出不予認定工傷的結論,就應提供其決定正確合法的依據,即承擔提供龔輝在事故中承擔全部或主要責任證據的舉證責任。本案中,市人社局所依據的成都市公安局新都區分局交通警察大隊出具的《道路交通事故證明》沒有明確交通事故成因,也沒有劃分道路交通事故責任。四川西華機動車司法鑒定所出具的鑒定意見亦明確無法確定轎車與事故中的二輪車是否發生過接觸。因此,本案中市人社局提供的證據不足以證明龔輝在交通事故中承擔全部或主要責任,應當承擔舉證不力的法律後果。

  成都市雙流區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第(二)項之規定,判決:一、撤銷被告成都市人力資源和社會保障局于2016年2月5日作出的《不予認定工傷決定書》([2016]09-077號);二、責令被告成都市人力資源和社會保障局重新作出行政行爲。

  宣判後,市人社局不服,向成都市中級人民法院提起上訴稱,原審適用法律錯誤,請求撤銷一審判決,維持上訴人作出的《不予認定工傷決定書》。其主要理由爲:一、龔輝在交通事故中是否承擔“非本人主要責任”應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效判決等法律文書爲依據;二、被上訴人自願放棄通過起訴要求人民法院對事故責任進行判決從而獲取相關證據的行爲,是導致上訴人認定其不屬于工傷的直接原因;三、上訴人雖然具備調查取證權,但上訴人無權對事故責任進行劃分。即便上訴人行使行政判斷權,在本案所涉交通事故中龔輝也應當承擔主要責任。

  被上訴人(原審原告)辯稱:原審認定事實清楚,適用法律正確,請求二審維持原判。主要理由爲:一、在被上訴人已向上訴人提交了《道路交通事故證明》的情形下,上訴人仍要求被上訴人提請相關部門對事故責任進行劃分,缺乏法律依據。最高人民法院發布的指導性案例第69號確定的裁判規則也支持了被上訴人的前述觀點;二、被上訴人認爲交通事故責任無法認定的情形並不排除受害職工可以享受工傷保險待遇的權利;三、市人社局具有對工傷事實進行調查核實、對受害職工是否存在不予認定工傷的特殊情形作出明確認定的職權;四、從交警部門對龔輝交通事故勘查所得的證據來看,對本案事故責任的劃分不應認定龔輝承擔事故主要責任。

  成都市中級人民法院審理後,認爲本案爭議的焦點問題是,在上下班途中發生交通事故,在交警部門無法認定事故責任的情況下,市人社局做出的《不予認定工傷決定書》是否合法。圍繞本案的焦點問題,法院著重查明了以下事項:

  一、關于交通事故責任認定書的地位和作用。《工傷保險條例》第十四條第(六)項規定:“職工在上下班途中,受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的,應當認定爲工傷”。據此,職工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承擔主要責任外,應當認定爲工傷。由此可知,交通事故責任書對于責任的認定和劃分、對于工傷認定具有重要作用。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若幹問題的規定》第一條第一款規定:“人民法院審理工傷認定行政案件,在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第(六)項‘本人主要責任’時,應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書爲依據,但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外”。因此,有權機構出具的事故責任認定書是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據,但並非前提條件。

  二、關于在交警部門無法認定事故責任的情況下市人社局的法定職責。通常情況下,交通事故發生後交警部門結合現場調查情況能夠作出事故責任認定書,但本案因夜間、雨天、監控設施問題及無直接目擊證人等原因,致事故責任無法確定。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若幹問題的規定》第一條第二款規定,有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見等法律文書不存在或者內容不明確,社會保險行政部門就前款事實作出認定的,人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查。該款規定明確了在交警部門無法認定事故責任的情況下,市人社局仍應依法作出事實認定。同時,該條還明確了法院對市人社局作出的事實認定應結合其提供的相關證據依法進行審查。被上訴人在二審庭審中提供的最高人民法院發布的第69號指導性案例,雖然意在解決工傷認定中的程序性事項是否可訴的問題,但該指導性案例同時也說明即使在相關的事故責任認定書不存在時,市人社局仍然應當依法作出是否認定爲工傷的決定,而不得以“中止通知”等形式直接或間接地不履行工傷認定的法定職責。因此,在交警部門無法認定事故責任的情況下,市人社局仍應依法進行調查並作出事實認定。

  三、關于在交警部門無法認定事故責任的情況下市人社局作出的案涉工傷認定的合法性審查。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定:“被告對作出的行政行爲負有舉證責任,應當提供作出該行政行爲的證據和所依據的規範性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視爲沒有相應證據。”根據《工傷保險條例》第十四條第(六)項的規定,職工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承擔主要責任外,應當認定爲工傷。市人社局不予認定龔輝構成工傷,應當提供龔輝符合不予認定工傷條件即龔輝本人承擔交通事故主要或全部責任的證據。本案中市人社局提供的證據不足以證明龔輝在此次交通事故中承擔主要或全部責任,市人社局認爲“本案所涉交通事故龔輝應當承擔事故主要責任”的證據不足,據此,應當認爲市人社局作出不予認定爲工傷的決定所依據的證據不足,市人社局應當承擔舉證不力的法律後果。

  成都市中級人民法院于2016年10月19日作出(2016)川01行終676號判決:駁回上訴,維持原判。

  [論證]

  工傷認定關系著勞動者及其家人的切身利益和社會公共利益,社會公衆關注度高。現實生活中,由于事故發生原因、環境等多變複雜,部分事故證據收集難度大,具體責任認定困難較大甚至無法認定,對社會保險行政部門的依法行政能力帶來極大挑戰。但工作難度越大,行政機關就越應嚴格依法履職,強化證據收集力度,加強行政機關負責人出庭應訴等工作,積極應對由此形成的行政訴訟,切實實現保障勞動者個人合法權益和維護社會公共利益的平衡。我國《工傷保險條例》將“非本人主要責任”作爲職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件。實踐中,交通事故發生後,工傷認定通常有賴于交警部門對交通事故責任的劃分,但在交警部門無法認定事故責任的情況下如何認定工傷存在認識分歧。本案即是交通事故責任無法認定的情況下,如何認定工傷問題的典型案例。

  一、“非本人主要責任”作爲工傷認定的主要考量

  雖然國際立法大多規定上下班途中的事故傷害屬于工傷,但並不以勞動者“非本人主要責任”爲要件。我國《工傷保險條例》第十四條第(六)項將“非本人主要責任”作爲職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件,主要理由是:第一,在我國行人遵守交通規則的意識還需要提高的情況下,把職工在上下班途中受到本人主要責任的交通事故傷害認定爲工傷有縱容或鼓勵職工違章的嫌疑,同時又易誘發個人的道德風險。第二,《機動車交通事故責任強制保險條例》是在2003年《工傷保險條例》頒布之後制定的,職工在上下班途中如受到機動車事故傷害,除了認定爲工傷,從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。2006年7月,《機動車交通事故責任強制保險條例》的實施,使上下班途中受機動車事故傷害的職工可從機動車交通事故責任強險中取得賠償。第三,交通事故責任強險賠償、工傷賠償以及民事人身侵權賠償的關系如何協調,在現階段尚存在基本法律的空白,爲了避免實踐處理中的複雜矛盾,協調《道路交通安全法》、《民法通則》與《機動車交通事故責任強制保險條例》的關系,把“本人主要責任”的交通事故傷害的情形不認定爲工傷,在工傷認定實踐中將更加可行和簡便。不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協調,還是適用法律的簡便與可操作性,都算得上一種進步與肯定,不過這種進步與肯定應建立在有利于保護廣大職工權益的基礎上。

  二、交警部門出具事故責任書的性質和作用

  《工傷保險條例》第十四條第(六)項規定:“職工在上下班途中,受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的,應當認定爲工傷”。據此,職工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承擔主要責任外,應當認定爲工傷。由此可知,交通事故責任書對于責任的認定和劃分對于工傷認定具有重要作用。

  最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若幹問題的規定》第一條第一款規定,人民法院審理工傷認定行政案件,在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第(六)項“本人主要責任”時,應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書爲依據,但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。據此,交警部門出具的事故責任認定書同人民法院的生效裁判文書一樣,是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據,但並非唯一依據和前提條件。

  實踐中,並非每起交通事故交警部門都能出具事故責任認定書,比如本案即是因事發時爲夜間、雨天,監控設施因光線較暗未能看到事故經過,無直接目擊證人等,致事發時死者駕車倒地原因無法確定,因此交通事故成因無法查清。對于交警部門無法作出事故責任認定的,人社部門能否以此爲由不予認定工傷?應當如何履行法定職責?本案對此類問題進行了有益探索,同時提出對此類案件的審判思路和解決路徑,以期對同類案件的處理提供參考。

  三、交警部門無法認定事故責任情形下人社部門的法定職責

  如前所述,通常情況下,交通事故發生後交警部門結合現場調查情況能夠作出事故責任認定書,但特殊情形下可能致事故責任無法認定。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若幹問題的規定》第一條第二款規定:“有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見等法律文書不存在或者內容不明確,社會保險行政部門就前款事實作出認定的,人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查”。該條規定明確了在交警部門無法認定事故責任的情況下,人社部門仍應當依法作出事實認定。同時,該條還明確了法院對人社部門作出的事實認定應當結合其提供的相關證據依法進行審查。

  《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定:“被告對作出的行政行爲負有舉證責任,應當提供作出該行政行爲的證據和所依據的規範性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視爲沒有相應證據。”從行政訴訟法規定的舉證責任分配來看,在行政訴訟中應當由被告承擔舉證責任,這與民事訴訟法規定的“誰主張誰舉證”存在差異,有利于保障勞動者的合法權益。根據《工傷保險條例》的規定,職工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承擔主要責任外,應當認定爲工傷。人社部門如果不予認定工傷,應當提供職工符合不予認定工傷條件,即職工本人承擔交通事故主要或全部責任的證據。本案中,人社部門提供的證據不足以證明職工在交通事故中承擔主要或全部責任,因此,應當認爲人社部門作出不予認定爲工傷的決定所依據的證據不足,依法應當承擔舉證不力的法律後果。實踐中,有觀點認爲,在交警部門無法作出交通事故責任認定時,應當由勞動者承擔舉證責任,勞動者無法舉證的,法院對于人社部門作出的不予認定工傷決定應予維持(即判決駁回原告的訴訟請求)。這一觀點本質上是將行政訴訟的舉證責任分配混同于民事訴訟的舉證責任分配,錯誤的強調“誰主張誰舉證”,沒有從立法目的層面正確認識行政訴訟法關于舉證責任分配的重要意義。

  四、最高法院發布指導性案例的比對及適用

  本案在二審庭審中,被上訴人(原告)的委托代理人當庭提出本案與最高人民法院發布的一件指導性案例具有相似性。據此,法庭引導其出示該指導性案例並當庭進行舉證、質證、認證。同時在二審裁判文書中也據此進行相應回應。

  關于指導性案例的適用,最高人民法院于2010年12月印發的《關于案例指導工作的規定》第七條規定:“最高人民法院發布的指導性案例,各級法院審判類似案例時應當參照”。該規定是具有中國特色的案例指導制度正式建立的顯著性標志,而該條規定也是這一制度的一大亮點。梳理最高人民法院的相關文件和表述,從最初的“參考”上級法院發布的案例到最高人民法院發布的案例具有“指導”意義再細化明確爲“應當參照”,折射出最高人民法院推進指導性案例從理論場域邁入實踐場域,充分發揮指導性案例在統一法律適用、規範自由裁量權等方面功能的制度願景。在隨後的2015年4月,最高人民法院印發《關于案例指導工作的規定實施細則》,進一步對案例指導制度的具體應用進行規定。實施細則第九條規定:“各級人民法院正在審理的案件,在基本案情和法律適用方面,與最高人民法院發布的指導性案例相類似的,應當參照相關指導性案例的裁判要點作出裁判”。同時第十一條規定:“在辦理案件過程中,案件承辦人員應當查詢相關指導性案例。在裁判文書中引述相關指導性案例的,應在裁判理由部分散引述指導性案例的編號和裁判要點。公訴機關、案件當事人及其辯護人、訴訟代理人引述指導性案例作爲控(訴)辯理由的,案件承辦人應當在裁判理由中回應是否參照了該指導性案例並說明理由”。

  審理中的案件是否與指導性案例相類似,如何對案例進行相似性比對,這是案例指導制度進行實踐應用的一大難題。衆所周知,區別技術是英美法系中判例適用中至關重要的技術。區別技術不是英美法系的專利,而是案例適用過程中的通用技術。中國特色案例指導制度也不例外。在具體適用指導性案例中,應當結合指導性案例的編寫實際及拘束力載體,倡導一種簡便易行的相似性識別技術,即按照實施細則第九條的規定,以“裁判要點”爲判斷相似性的基准。同時,“裁判要點”具有規則屬性,包括嚴格的事實認定與法律適用。因此,相似性識別技術應當包括以下內容:一是待決案件的事實與“裁判要點”所包括的必要事實具有相似性;二是待決案件所要解決的法律問題與“裁判要點”涉及的法律問題具有相似性。由此,此種相似性識別技術就與我國法官長久以來形成的司法習慣、裁判思維、法律推理等建立起對話與溝通的可能。

  對于本案涉及的工傷認定,最高人民法院曾發布第69號指導性案例。該案例雖然意在解決工傷認定中的程序性事項是否可訴問題,但該案例同時也說明即使在相關的事故責任認定書不存在時,人社部門仍然應當依法作出是否認定爲工傷的決定,而不得以“中止通知”等形式直接或間接地不履行工傷認定的法定職責。據此,在交警部門無法認定事故責任的情況下,人社部門仍應依法進行調查並作出事實認定。通過對本案與最高人民法院發布的指導性案例的相似性進行比對,在庭審中和裁判文書中對指導性案例的具體應用進行了有益嘗試。

  五、上級行政機關不當委托下級行政機關工作人員出庭應訴的問題及建議

  行政機關負責人出庭應訴成爲制約行政審判良序發展的一大難題。《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”對于“行政機關負責人”的具體範圍,最高人民法院《關于適用中華人民共和國行政訴訟法若幹問題的解釋》第五條規定:“行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關負責人’,包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出應訴的,可以另行委托一至二名訴訟代理人”。對于“行政機關相應的工作人員”的範圍,最高人民法院《關于行政訴訟應訴若幹問題的通知》規定:“行政訴訟法第三條第三款規定的‘行政機關相應的工作人員’,包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員”。同時,針對實踐中大量存在的對省、市、縣(區)政府提起行政訴訟的情況,該條進一步明確規定:“被訴行政行爲是人民政府作出的,人民政府所屬法制工作機構的工作人員,以及被訴行政行爲具體承辦機關的工作人員,也可以視爲被訴人民政府相應的工作人員。”此外,國務院辦公廳發布的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》規定,被訴行政機關負責人應當帶頭履行行政應訴職責,積極出庭應訴。不能出庭的,應當委托相應的工作人員出庭,不得僅委托律師出庭。

  據此,行政訴訟中出庭應訴的人員應當包括:行政機關正副職負責人,或者具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員,同時可以另行委托一至二名訴訟代理人,但不得僅委托律師出庭。其中,被訴行政行爲是人民政府作出的,人民政府所屬法制工作機構或者具體承辦機關的工作人員,可以視爲被訴人民政府相應的工作人員。

  本案中,市人社局負責人委托並非當事人的下級人社局工作人員代爲出庭應訴的做法,不符合前述法律及相關規定的要求。爲此,二審法院在作出判決的同時向市政府和市人社局分別提出司法建議,建議市政府和市人社局對該問題進行督促和整改,獲得市上領導批示反饋和市人社局的整改回複,有力推動了行政應訴工作的規範化、法治化。

  綜上,工傷認定的具體標准與範圍體現了我國在立法層面上的利益博弈與價值觀念的演化,並且關系到對職工、用人單位與工傷保險單位之間的具體風險分配。工傷認定的處理原則,既要尊重工傷保險制度的立法目的和宗旨,也要考慮工傷職工保障的實際需要,在無法劃分交通事故責任的情形下,采用存疑時有利于勞動者之原則,彰顯了工傷保險對勞動者合法權益的保護,可使我國工傷範圍的界定達到工傷保險制度的原則與國際勞工保護的標准,體現以人爲本與構建和諧社會的理念。